貫徹落實國辦19號文的幾點思考
——深化建筑業(yè)“放管服”改革中的孰“重”孰“輕”
汪士和 江蘇省建筑市場管理協(xié)會會長
根據(jù)建筑行業(yè)仍然存在的“大而不強”、監(jiān)管體制機制不健全、工程建設組織方式落后、建設水平有待提高、質量安全事故時有發(fā)生、市場違規(guī)行為較多、企業(yè)核心競爭力不強和工人技能素質偏低等突出問題，國務院辦公廳出臺了《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號）（以下簡稱“國辦19號文”）。這是經(jīng)國務院同意，為了進一步深化建筑業(yè)“放管服”改革、加快產(chǎn)業(yè)升級、促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展而出臺的重要文件。
近日，為貫徹落實國辦19號文，住房和城鄉(xiāng)建設部、發(fā)改委等19個部門又明確工作職責，開展統(tǒng)籌推進建筑業(yè)改革發(fā)展工作。這說明各有關部門都把建筑業(yè)的改革放在重要議事日程之上了，解決建筑行業(yè)存在的問題的步伐將明顯加快。作為多年來研究建筑市場管理及行業(yè)發(fā)展的專業(yè)協(xié)會，我們也想“進一言”，提出貫徹落實國辦19號文的幾點思考，供制定政策的有關部門參考。
思考一：重誠信建設 輕“一刀切”管理
通過住房和城鄉(xiāng)建設部在全國范圍內工程質量治理兩年行動的開展，應該說，建筑市場不規(guī)范行為有所收斂，但是治理工作中的“一刀切”執(zhí)法管理，應該加以改變。
國家規(guī)定只準收4類保證金，目的是節(jié)制以往過重過濫的各類保證金，但是在這類文件執(zhí)行中還有值得商榷和改進的地方。例如質量保證金的預留問題，住房和城鄉(xiāng)建設部、財政部于6月20日聯(lián)合下發(fā)的建質[2017]138號文第七條規(guī)定：發(fā)包人應按照合同約定方式預留保證金，保證金總預留比例不得高于工程價款結算總額的3%。合同約定由承包人以銀行保函替代預留保證金的，保函金額不得高于工程價款結算總額的3%；第十一條對發(fā)包人返還保證金時間及違約責任做了明確規(guī)定。新的工程質量保證金管理辦法的出臺，不僅實事求是地大幅度降低了預留保證金的比例（由過去執(zhí)行了13年之久的5%，降為3%，降幅達40%），而且對保證金的返還做了明確規(guī)定。這是建筑業(yè)改革對施工企業(yè)的利好，受到了廣大企業(yè)的熱烈歡迎。
那么，對規(guī)定收取的農民工工資保證金，是不是也應該做點改革呢？現(xiàn)在的做法屬于簡單的“一刀切”，不管企業(yè)以前在農民工工資方面的支付情況，一律按資質等級的高低繳納一定數(shù)額的農民工工資保證金。這樣做的結果：一是好壞不分，從來不欠農民工工資的企業(yè)也要交；二是每個項目所在地都要交，每地交50～100萬元也是個不小的負擔?，F(xiàn)在各地都在加強誠信建設，能不能把農民工工資保證金的繳納與企業(yè)的誠信緊密掛鉤呢？建議建設行業(yè)有關部門（如“清欠辦公室”）吸取“交強險”的改革思路，對近3年從未發(fā)生過拖欠農民工工資行為的企業(yè)，免繳或減半征收。一來鼓勵企業(yè)誠信守法經(jīng)營，二來切實減輕大多數(shù)企業(yè)的負擔。因為有拖欠農民工工資行為的企業(yè)畢竟是極少數(shù)。江蘇省在農民工工資保證金的繳存問題上就實行了差別化管理。2017年5月1日已經(jīng)執(zhí)行的《江蘇省工程建設領域農民工工資支付管理辦法》（蘇建建管[2016]707號文），就是由江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設廳聯(lián)合了人社廳、交通廳、水利廳和中國人民銀行南京分行共同下發(fā)的。這一舉措，為健全預防和解決拖欠農民工工資的長效機制、切實保障農民工勞動報酬，同時維護社會誠信和公平正義，做了實實在在的工作，受到了江蘇省施工企業(yè)的普遍歡迎。
關于履約保證金，在國際上是與支付保證金對等使用的，現(xiàn)在相當多的建設單位只要求繳納履約保證金，卻只字不提甲方應承擔的支付擔保的責任。這明顯不公平，希望能在今后的補充文件中看到甲乙雙方都履行責任的“雙擔?！?。
思考二：重優(yōu)質優(yōu)價 輕低價中標
長期以來，由于《建筑法》遲遲得不到修訂，相應的以《建筑法》為上位法而制定的《招標投標法》也脫離了建筑市場的實際。盡管對于“經(jīng)評審的最低投標價法”的適用是有明確規(guī)定的，但是在實踐當中，這一評標方法經(jīng)常被濫用和錯誤使用，導致建筑企業(yè)對此怨聲載道。
6月24日，在十二屆全國人大常委會第二十八次會議舉行的聯(lián)組會議上，全國人大財經(jīng)委員會委員王力就產(chǎn)品購銷領域存在的“低價中標”亂象提問，詢問將采取哪些措施有效遏制這類現(xiàn)象，國家發(fā)改委何立峰主任回應了三方面原因和解決問題要做的三方面工作。三方面原因：其一，招標人沒有嚴格執(zhí)行評標方法的有關規(guī)定；其二，投標人通過低價中標的收益遠遠大于他所要承擔的風險；其三，監(jiān)督管理不到位。解決問題的方法：一是依法嚴格限定“經(jīng)評審的最低價投標價法”的適用范圍；二是建議修改《招標投標法》，實施全過程監(jiān)管；三是加強監(jiān)督執(zhí)法，落實責任追究。
6月26日，《人民日報》刊登記者調查后的署名文章《最低價中標，該改改了》，提出了最低價中標“危害較大”的三種表現(xiàn)：一是助長以次充好，導致產(chǎn)品和工程建設質量下降、優(yōu)汰劣勝；二是極易引發(fā)偷工減料，甚至埋下安全隱患；三是影響企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的積極性。找出了最低價中標“為何風行”的三條原因：一是擔心“說不清”，規(guī)避“履職風險”，導致一些地方傾向于“最低價中標”，招標方普遍認為“價格低不犯錯誤”；二是市場質量監(jiān)管缺位、不到位，也是“最低價中標”大行其道的助力；三是招標方過于強調成本而忽略質量，也導致招標的天平傾向于價格?？偨Y調查結果，文章提出的建議是：在產(chǎn)品（包括工程項目）招標中，修改“經(jīng)評審的最低投標價法”，防范惡意低價投標；建立健全法律法規(guī)，修改“經(jīng)評審的最低投標價法”模式，采用“經(jīng)評審的平均投標價法”。
老實說，建筑行業(yè)對于“最低價中標”可謂深惡痛絕，那么它為什么能在這么多年里大行其道呢？
首先有法律依據(jù)“支撐”。我國《招標投標法》規(guī)定：“中標人的投標應當符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準；（二）能夠滿足招標文件中的實質性要求，并且經(jīng)評審的投標價格最低；但是投標價格低于成本的除外?！?/p>
其次是有專家的“支持”，理由很充分很簡單：國際上通行做法。根據(jù)相關法律：“經(jīng)評審的投標價最低，但是投標價格低于成本的除外”?！皟r格最低”好認定，一開標價格誰最低就是誰，問題在于專家評委如何做到在短短的一兩個小時內通讀完幾十家投標企業(yè)的標書？又如何判斷中標的最低價是否低于成本價？所以，“但是投標價格低于成本的除外”這條規(guī)定本身就成了擺設。事實上，這么多年來，有沒有一例因為“低于成本”價而被宣布為廢標的案例？沒有，一例都沒有！
那么，最低價中標作為國際通行做法，為什么在中國有那么多反對的聲音？筆者做過這方面的調查，歸根結底是國內外的市場環(huán)境差異大造成的，大致上存在五個不一樣：
第一個不一樣：國外普遍實行的是設計、施工一體化，國內則是設計與施工“兩張皮”，管理體制上的差別，造成施工企業(yè)即使有合理化的建議也沒用。如果國內施工企業(yè)也能做到有“一體化”話語權的話，那么，采用新材料、新結構、新技術省下來的費用，就是施工企業(yè)利潤。
第二個不一樣：國外認為承包商的合法利潤必須保證，如果低于成本價中標，工程的質量如何才能保證呢？而國內的理念是既要便宜又要好，至于企業(yè)的合法利潤，沒人關心，致使項目被偷工減料又監(jiān)管不力，造成了惡性循環(huán)，最終犧牲的是工程質量。
第三個不一樣：社保體系存在差異。國外對于員工和管理人員的工資、福利、獎金和保險等都是要計入成本的，而國內的預算定額還是當初計劃經(jīng)濟的模式，民工的“五險一金”少有能從預算中體現(xiàn)的（有的省列出“社會保障費”，但要做到應保盡保，缺口還很大）。那么，這“政策性的虧損”是不是也擠占了企業(yè)的利潤？
第四個不一樣：國外講究法制，一旦工程合同簽訂，一切按合同辦。國內由于建筑市場不規(guī)范，很多建設方強迫在上報招標辦備案的“陽合同”之外，還必須簽訂“陰合同”，許多霸王條款都簽在這里，國外不可能這樣操作。
第五個不一樣：國外甲乙雙方在履約擔保和支付擔保方面的權利是對等的，而國內只提甲方對乙方要求的履約擔保，很少聽說甲方向乙方提供支付擔保的。
國內外建筑市場存在著以上“五個不一樣”的環(huán)境，卻把“最低價中標”的概念硬生生套在建筑企業(yè)頭上，也就難怪反對聲一片了。因此，強烈呼吁盡快取消商務標“唯低價是取”和“最低價中標”模式，大力推行優(yōu)質優(yōu)價的招投標模式，用價格鼓勵企業(yè)多創(chuàng)更多的優(yōu)質精品工程。
思考三：重按照建筑業(yè)實際情況辦事 輕不切實際的條條框框
國辦19號文第八條規(guī)定：建立統(tǒng)一開放市場。打破區(qū)域市場準入壁壘，取消各地區(qū)各行業(yè)在法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定外對建筑企業(yè)設置的不合理準入條件；嚴禁擅自設立或變相設立審批、備案事項，為建筑企業(yè)提供公平市場環(huán)境。這條規(guī)定從源頭強有力支持了住房和城鄉(xiāng)建設部用工程質量治理兩年行動規(guī)范建筑市場的工作。多年來，地方保護主義作怪，把地區(qū)建成一個個“土圍子”，想出各種辦法設置進入門檻，比較典型的是要求設立分支機構（分公司或獨立法人的子公司），對當?shù)貋碚f好處是明顯的，但對于進入當?shù)氐钠髽I(yè)麻煩就大了，對于建立統(tǒng)一建筑市場，是有害無益的。
應該說國辦19號文第八條就是為了打破壁壘、撤掉“土圍子”。事實上，通過艱苦的工作，全國絕大多數(shù)省市都已下文，取消了抬高門檻和設置壁壘的做法。全國建筑市場監(jiān)管公共服務平臺的建立，使得全國統(tǒng)一開放的大市場更加完善。然而，國家稅務總局4月20日下發(fā)的《關于進一步明確營改增有關征管問題的公告》第二條規(guī)定：“建筑企業(yè)與發(fā)包方簽訂建筑合同后，以內部授權或者三方協(xié)議等方式，授權集團內其他納稅人（以下稱“第三方”）為發(fā)包方提供建筑服務，并由第三方直接與發(fā)包方結算工程款的，由第三方繳納增值稅并向發(fā)包方開具增值稅發(fā)票，與發(fā)包方簽訂建筑合同的建筑企業(yè)不繳納增值稅。發(fā)包方可憑實際提供建筑服務的納稅人開具的增值稅專用發(fā)票抵扣進項稅額?！睆亩悇展芾砉ぷ鞒霭l(fā)，文件不“重”不“漏”，但明顯與國辦19號文相違背，也嚴重脫離了建筑業(yè)管理實際情況。希望19個部門明確職責分工，在貫徹落實國辦19號文件時對此情況給予高度重視。
此外，對于“按月足額發(fā)放工人工資”的要求，建議根據(jù)建筑業(yè)實際情況，借鑒江蘇大多數(shù)企業(yè)的模式，每月每人發(fā)800～1000元生活費，剩余報酬年終一次性結算，打到工人指定的銀行卡上。
因為，一方面，各個地方人群生活習慣與消費習慣有差異，在外打工的農民工，“按月足額發(fā)放工人工資”后很難保證將其用到合理的地方。另一方面，按照稅法，個人所得稅的起征點是3500元，但建筑工人普遍每天正常工作10～12個小時，超出3500元的部分可以說是延長勞動時間所得的報酬，按起征點征稅似乎不合理。目前，有地區(qū)稅務部門向企業(yè)征這部分稅，約為營業(yè)收入的0.5～1%不等。但是，企業(yè)“代繳”后，如何“代扣”是一個問題，這就變相成為了企業(yè)新的負擔，而且即便按理論計算，0.5～1%過高，0.2～0.3%較為合理。
從企業(yè)角度來說，這樣做不僅可減輕平常的資金壓力，而且可以減少工人的無序流動；從工人角度來看，一是可保證資金安全，二是年底一筆錢從家鄉(xiāng)所在有關銀行取出，旅途上資金安全，關鍵是可以保證有一筆錢帶回家。至于農民工工資拖欠，經(jīng)過連續(xù)多年的整頓，特別是在大力治理工程款拖欠的大背景下，已經(jīng)極少發(fā)生。企業(yè)現(xiàn)在都知道到年底工人工資是否足額發(fā)放是條紅線，碰不得，所以沒有必要一定強調按月足額發(fā)放。但同時需要有關部門理解和支持的是，既然現(xiàn)行農民工工資是超勞動時間得到的報酬，是否可以考慮變通，不征收他們的個人所得稅，也就沒必要讓企業(yè)代繳。這樣做，可同時減輕工人和企業(yè)的負擔。在建筑業(yè)改革關鍵時刻，如能有此類政策，那絕對是建筑業(yè)的福音。
思考四：重工程總承包 輕隨意肢解工程
建筑市場完全放開之后，轉包、掛靠盛行，甲方肢解工程成為常態(tài)，且屢禁不止。在施工總承包這一建設模式下，施工企業(yè)始終沒有話語權，“總包負總責”這一規(guī)定，意味著出現(xiàn)問題，總承包企業(yè)就要替人受過，實屬冤枉。
譬如，對于項目上效益較好的部分工程，有些甲方會進行直接發(fā)包，哪怕總承包企業(yè)完全有施工能力也有自己的專業(yè)隊伍也不行，有時工地上進來一些莫名其妙的專業(yè)隊伍，總包竟一無所知，給管理帶來了極大的難度。問題的核心還在于：甲方隨意肢解工程后，又把涉及的相關工程內容要求寫進合同里，出了事甲方不承擔任何責任，由總承包企業(yè)被迫承擔無限的風險。
要徹底改變建筑市場的無序狀況，必須要加快推行工程總承包模式，既要落實工程總承包單位在工程質量安全、進度控制、成本管理等方面的責任，又要賦予工程總承包單位直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務的權力。簡單地說，就是總承包企業(yè)自己能完成的專業(yè)統(tǒng)統(tǒng)自己做，自己不能完成的由總承包單位自行選定專業(yè)承包公司完成。這樣的“總包負總責”，才能讓施工企業(yè)心服口服。
思考五：重個人執(zhí)業(yè)資格 輕建筑企業(yè)資質
過去推行的管理模式，重監(jiān)管、輕服務。重監(jiān)管的抓手就是通過建筑企業(yè)資質來管市場、管企業(yè)。筆者主張，對于行政執(zhí)法，重點應放在對個人執(zhí)業(yè)資格的處罰上，這樣做的好處是：處罰面不大但影響面大，對其他項目經(jīng)理（建造師）能起到警示作用；反之，動輒處罰整個企業(yè)，弊端在于：擁有幾千上萬人的企業(yè)，一人犯錯眾人受罰，對企業(yè)發(fā)展的負面影響過大。
重個人執(zhí)業(yè)資格，可以鼓勵從業(yè)人員的敬業(yè)精神、提高個人的責任心。如果出了質量安全事故，不僅要對第一責任人追責，而且要暫停甚至終身吊銷其執(zhí)業(yè)資格，同時給只會“考證”、“掛證”的“建造師”敲響警鐘。
重個人執(zhí)業(yè)資格還有利于弘揚“工匠精神”，建議把過去建筑行業(yè)師傅帶徒弟的傳統(tǒng)恢復并發(fā)揚光大，加速青年人才的成長和成才。南通建工集團對已經(jīng)推行的導師帶徒做法進行評選，選出10對師徒，給予“優(yōu)秀師徒”稱號的做法，值得借鑒。
總之，國辦19號文是自1984年國家對建筑業(yè)改革發(fā)布文件33年后出臺的一個極其重要的文件，能否認真貫徹落實，對建筑業(yè)今后相當長時間的發(fā)展有著深遠的影響。建筑行業(yè)同仁要以落實19號文為契機，積極獻計獻策，為建筑業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造嶄新的外部環(huán)境，促進建筑業(yè)為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標作出更大貢獻，把建筑業(yè)打造成名副其實的國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)。
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